長江大保護各項工作成效突出，過度捕撈、化工污染等過去很多年沒有解決的問題得到解決，但同時機制“堵點”、法規“盲點”、支流“弱點”等，仍是制約長江生態保護成效的風險“點”

　　強化長江生態保護，要從生態系統整體性和流域系統性出發，推動長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 韓振 董雪 李思遠 鹿澤新

　　三峽庫區腹地的重慶市奉節縣草堂鎮歐營村，距離白帝城和瞿塘峽僅10公里左右，長江一級支流草堂河穿村而過，清澈的河水倒映著藍天白云，也孕育出汁多味美的臍橙。很難想象，這里10年前還是另一幅景象。

　　當時，村口的一座水泥廠噴出滾滾濃煙，讓周圍數百米的草木枯萎，村民種植的臍橙裹上了一層水泥灰，草堂河更是污濁不堪。

　　黨的十八大以來，黨中央高度重視長江生態保護特別是《中華人民共和國長江保護法》（下簡稱長江保護法）實施以來，長江大保護各項工作成效突出，過度捕撈、化工污染等過去多年沒有解決的問題得到解決，但同時機制“堵點”、法規“盲點”、支流“弱點”等，仍是制約長江生態保護成效的風險“點”。

　　多位受訪專家及基層干部表示，宜盡快健全法規制度、理順體制機制、強化支流管理，進一步打破制約長江大保護的“藩籬”，推動沿江地區高質量發展。

徐駿圖/本刊

　　法規存“盲點”

　　當前，各地各部門強化長江大保護的使命擔當，扎實推動長江保護法貫徹實施，在促進長江流域高質量發展，實現長江大保護方面取得了良好效果。比如，嚴格限制在長江流域生態保護紅線、自然保護地、水生生物重要棲息地水域實施航道整治工程，有效保護了長江魚類的生存環境。

　　本刊記者調研發現，實施過程中也出現了一些新問題，需要盡快采取針對性措施，促進長江保護法效能的進一步釋放。

　　部分法律概念有待厘清。中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅等專家表示，由于長江保護法第95條第二款對“長江支流”界定不清晰，實踐中對“二級以下支流”是否屬于岸線管控范圍仍有爭議，導致第26條規定的“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”存在實施困境。

　　“同時，長江保護法的適用范圍也不夠明確?！遍L江水利委員會政法局副局長肖敏表示，該委根據長江流域綜合規劃等梳理出適用長江保護法的縣級行政區有911個，其中有31個縣級行政區與黃河水利委員會梳理的《中華人民共和國黃河保護法》適用范圍重疊，實踐中該適用何法仍存在疑惑。

　　部分條款自由裁量權過大。多位受訪基層執法人員表示，長江保護法第91條規定對違法采砂活動或者在禁止采砂區和禁止采砂期從事采砂活動的，主管部門可以責令其停止違法行為，沒收違法所得以及用于違法活動的船舶、設備、工具，“并處貨值金額二倍以上二十倍以下罰款”“貨值金額不足十萬元的，并處二十萬元以上二百萬元以下罰款”等，此類規定在實際操作中容易出現自由裁量權過大問題，難以準確把握處罰標準，造成法律標準尺度不一，長江干流省份間出現同類案不同判等問題。

　　相關配套法規制度有待完善。西南政法大學經濟法學院教授張志遼表示，長江保護法的全面有效實施，需要聯動修改其他法律，但當前配套法規制度尚待調整完善，影響了長江保護法全面有效實施。例如：《長江河道采砂管理條例》《長江河道采砂管理條例實施辦法》等行政法規和部門規章與長江保護法有關條款內容不一致，《長江河道采砂管理條例》法律責任與長江保護法規定不銜接，對未經許可采砂等違法行為的罰款處罰相差較大，易給基層執法造成困擾。

　　比如，對同樣是對未經許可采砂等違法行為的罰款處罰，《長江河道采砂管理條例》第18條規定，“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”；而長江保護法第91條規定，“并處貨值金額二倍以上二十倍以下罰款；貨值金額不足十萬元的，并處二十萬元以上二百萬元以下罰款”。

　　為此，受訪專家建議盡快出臺法律解釋，明確有關概念和適用范圍，細化有關標準，強化行刑銜接，增強法律的可操作性。同時，建議盡快修改完善相關配套法規制度，推動《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》等聯動修訂；建議修訂《長江河道采砂管理條例》《長江河道采砂管理條例實施辦法》等行政法規和部門規章，聯動修訂其他有關法律，消除法律法規間不一致、不協調等問題。

　　機制有“堵點”

　　長江流域涉及管理部門和行政區域眾多，長江保護法創造性地建立了國家長江流域協調機制、長江流域地方協作機制等多層次流域統籌協調機制。

　　但本刊記者調研發現，截至目前，國家長江流域協調機制尚未落地實施、地方協作機制還處于各地單獨行動狀態，長江流域的國家協調功能未能充分發揮，這也在一定程度上影響了長江保護法的統一實施。

　　據肖敏介紹，長江保護法第4、9、12、13等多個條款，明確了長江流域協調機制的建立及其發揮的作用。例如，統籌健全監測網絡體系和監測信息共享機制、設立專家咨詢委員會、統籌建立健全信息共享系統等。但目前，國家層面的長江流域協調機制、專家咨詢委員會仍尚未建立，未能充分發揮在組織建立各項制度體系及制度運行中的統籌協調作用。

　　“雖然流域內建立了一些協商合作機制，但這些合作機制仍或多或少存在權威性不夠、協調力度不強等問題?？绮块T、跨區域的聯動協調不夠，采砂、岸線管理、水工程調度等部門間合作需進一步深化?？绮块T、跨區域信息共享不夠充分，一些監測項目存在重復建設問題，系統性、科學性不足?！毙っ粽f。

　　“以長江保護法第80條規定的‘依法開展聯合執法’為例，目前雖然流域各地區各部門在加強跨區域、跨部門聯合執法、打擊違法采砂、長江禁捕等方面取得不錯的執法效果，但由于聯合執法涉及分屬不同部門、不同執法職能的多支隊伍，因缺乏相應機制，聯合執法的管轄協調、職責協同、協作規模、協作方式等尚未形成體系，這也影響了法律實施的穩定性?！敝貞c農業農村行政執法總隊副總隊長魏耀東說。

　　為此，受訪專家和基層執法干部建議，盡快建立完善長江流域協調機制：明確責任主體或第一責任單位，由專門的監督機構或組織協調機構監督推進；建議盡快設立專家委員會，依托專業機構和人員對長江流域重大發展戰略、政策、規劃等開展科學技術等專業咨詢活動；在長江流域協調機制框架下，建議進一步加強部門、區域之間聯動協調和信息共享機制建設，打破部門壁壘，避免設施設備的重復投入，節約資源，提高效率。

　　支流成“弱點”

　　強化長江生態保護，要從生態系統整體性和流域系統性出發，推動長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理。

　　本刊記者調研發現，當前仍存在“重干輕支”的情況，支流容易成為生態保護的“弱點”，非法采砂、攔水造景等現象并不鮮見。

　　非法采砂在支流多發，“疏浚式偷采”查處難。受訪基層執法人員表示，隨著近年來長江干流非法采砂查處力度加大，長江干流采砂管理秩序持續穩定向好。但仍有不法分子將目光投向支流，非法采砂在支流呈多點多發態勢。尤其是個別地區打著疏浚的名義偷采，給支流生態造成破壞，由于這些采砂船具備合法資質，很難對其挖砂行為進行界定、取證、查處。

　　本刊記者在長江中游的部分支流，看到數艘疏浚船?？吭诮?，上面裝滿了河砂。與偷采船舶不同，這些船舶身上寫著“疏?！弊謽?，很難分辨是疏浚還是偷采。

　　攔水造景“只管自家景，不管他人田”。西南大學漁業資源環境研究中心主任姚維志表示，長江部分支流存在“攔水造景”亂象，即通過人為筑壩抬高上游水位，讓水停留在自己區域形成人造景觀，造成河道下游減水甚至斷流，影響下游灌溉乃至生活用水。記者在長江上游、中游的大寧河、浠水河、雋水河等支流，均看到此類現象不同程度存在。

　　少數支流地區生態治理“不講功能，只講好看”。本刊記者在長江支流的一個縣級生態綜合整治工程現場看到，這段長約9公里的河段打造了多處景觀和主題公園，園內可見各類景觀石堆砌，沿河坡岸種植了草皮或被成片硬化。

　　同濟大學環境科學與工程學院教授李建華說，少數支流地區為進行生態治理，將彎曲的河道取直，將自然河床硬化，將岸邊的雜草樹木鏟除后栽植草坪等，“不講功能，只講好看”，這反而令生態系統的生物多樣性遭到破壞。

　　支流是長江的“毛細血管”。針對支流出現的問題，受訪專家建議，一方面，要進一步壓實河長制責任。除了關注水污染治理，也要重視對水域岸線、水環境治理等非污染方面，建議加強對河長非污染生態因素的考核權重。

　　另一方面，建議加強對長江支流的規劃、統籌、管理，以流域為整體、水系為單元，統籌上下游、左右岸、干支流，強化流域綜合規劃、防洪規劃等，確保支流治理的系統性與完整性。同時，加大巡查力度，對攔水造景、非法采砂等破壞支流生態行為嚴厲查處問責。